Del prelievo tra discrezionalità dell’amministrazione e moralità della classe politica

di Pasquale Fabbrocini

Il dibattito politico degli ultimi mesi ha riproposto con forza il tema del rapporto tra etica pubblica ed il dovere di contribuire ai carichi pubblici, nel cui ambito si è innestata una polemica sulla discrezionalità degli organi deputati ai controlli fiscali. Il dibattito su quanto sia eticamente lecita (e fin dove possa spingersi) l’intromissione da parte dell’Amministrazione Finanziaria nella sfera di interessi dei privati impone una riflessione sulla ragion d’essere del prelievo fiscale e del ruolo che la tassazione ha avuto nel corso degli anni. All’ingresso dell’edificio che ospita l’Irs (l’Agenzia delle Entrate statunitense) è riportata la seguente iscrizione: “Le tasse sono il prezzo che paghiamo per vivere in una società civile” (Benjamin Franklin). Montesqieu, nella sua opera fondamentale, “Lo spirito delle leggi” (1751), che è stato alla base di molte costituzioni moderne, affermò che: “gli introiti dello Stato sono una porzione che ogni suddito dà della sua proprietà per assicurarsi o godere della fruizione di tutto il resto”. Queste due semplici affermazioni sintetizzano bene il fondamento etico della tassazione. In altre parole, il trasferimento coattivo di quote di ricchezza dalla sfera privata a quella pubblica è eticamente lecito quando si colloca in un equilibrio tra fabbisogno pubblico e rispetto delle libertà personali, della dignità umana e della giusta aspirazione dei gruppi e dei singoli ad ottenere e conservare un benessere economico duraturo.

La ricerca di un siffatto equilibrio può essere orientata dall’esperienza storica, non a caso Sir Francis Bacon affermò che “la storia rende gli uomini saggi”. Vi sono state fasi storiche nelle quali il prelievo fiscale si è posto molto vicino al suddetto punto di equilibrio, come nell’Atene di Aristide il Giusto e di Pericle (V secolo a.C.), nella Roma imperiale nel periodo che va dall’ascesa di Ottaviano Augusto (30 a.C.) alla morte di Marco Aurelio (180 d.C.), nell’Inghilterra di Elisabetta I (XVI secolo) e nella Svizzera dal Congresso di Vienna (1815) a tutt’oggi. Diversamente, tale equilibrio è stato totalmente stravolto tutte le volte che “si è data priorità ad immaginarie esigenze dello Stato rispetto alle esigenze dei cittadini”. Per “esigenze immaginarie dello Stato” intendiamo quando i governanti si lasciano trascinare dal fascino di progetti grandiosi o dalla folle bramosia di vanagloria. In tale concetto possiamo riconoscere i folli propositi imperialistici dei governanti dal tempo degli assiri al XX secolo. Più concretamente, le “esigenze immaginarie” hanno trovato spazio tutte le volte che il governo da “governo limitato” si è trasformato in “governo paternalistico”. Tutte le volte che i governanti hanno perseguito “esigenze immaginarie dello Stato”, il prelievo fiscale è divenuto vessatorio, comprimendo le libertà personali e  generando povertà anziché benessere.

L’esperienza storica ha mostrato come l’equilibrio tra fabbisogni pubblici e libertà individuali, nel quale abbiamo identificato il fondamento etico della tassazione, risulta essere il frutto di una combinazione di fattori di natura non solo giuridica, ma anche sociale e morale. Tra i fattori che pongono in sintonia il sistema fiscale con il tessuto etico della società civile si possono individuare: 

– il prestigio ed il consenso sociale del legislatore fiscale, che è strettamente connesso alla “questione morale” di berlingueriana memoria: come nel caso dei censori nella Roma repubblicana, di Aristide il Giusto nell’Atene del V secolo a.C., di Ottaviano Augusto nella Roma imperiale, di Elisabetta I nell’Inghilterra del XVI secolo;

– la circostanza per la quale le più alte cariche dello Stato prestano la loro opera pressoché gratuitamente, come è avvenuto nella Roma repubblicana e nell’Atene del V secolo, o come nella Svizzera contemporanea, dove gli emolumenti per i governanti sono sottoposti a referendum popolare, così come l’istituzione di nuovi tributi;

– la consapevolezza che il prelievo fiscale non vada ad alimentare gli sprechi: Adam Smith affermava che il semplice sospetto che il gettito fosse sprecato alimenta l’evasione;

– un alto senso civico dei contribuenti che comprendono l’esigenza di coniugare l’interesse individuale con quello collettivo: ciò si realizzò nel massimo grado nell’Atene del V secolo, quando i cittadini più ricchi finanziavano, attraverso le “liturgie” (offerte spontanee), le opere pubbliche necessarie;

– l’istituzione di tributi che rendono visibile lo scopo per cui esistono: in Svizzera, dal 1848 ad oggi, ogni nuovo tributo è sottoposto a referendum popolare e, quindi, i governanti devono indicare i bisogni pubblici da finanziare;

– il legame tra il territorio di produzione della ricchezza tassata e quello di impiego del gettito dei tributi: il Sultano Saladino, dovendosi ritirare da Gerusalemme, restituì alla popolazione il testatico prelevato, in quanto non era più in grado di provvedere alla sicurezza dei contribuenti;

– aliquote fiscali che non distruggono le fonti della ricchezza tassata: ciò si realizzò al massimo grado nell’Inghilterra di Elisabetta I, gettando le basi del successo commerciale, prima, ed industriale, poi, degli inglesi;

– una separazione tra chi ha il potere di imporre i tributi e chi ha il potere di spesa.

– il rispetto del principio della “tassazione dietro consenso”, affermatosi già con la Magna Charta (XI sec.), che è alla base delle riserve di legge in materia tributaria sancite dalle costituzioni moderne, come quella italiana (art. 23 Cost).

Purtroppo, non sempre le assemblee elettive hanno tutelato gli interessi delle comunità rappresentate. Ad esempio, nella Spagna del XVI e XVII secolo, le Cortes, che dovevano prestare il loro consenso ai tributi che il re voleva imporre, accordavano tale consenso in cambio della concessione di prebende in favore dei deputati, sebbene in danno delle comunità rappresentate. Oppure, in seno agli Stati Generali francesi, la maggioranza, formata dai nobili e dal clero, rigettava ogni proposta del re tendente ad eliminare l’esenzione fiscale di cui tali classi sociali godevano, mentre propendevano a scaricare l’onere della contribuzione, soprattutto, sui contadini. Sul versante della necessaria distinzione tra funzione di spesa e quella di entrata, si può osservare che nelle democrazie parlamentari come quella italiana, spesso non si ravvisa una sostanziale distinzione tra il Governo, che è titolare della gestione della spesa, ed il Parlamento, che ha la prerogativa di statuire i tributi. Diversamente, il Parlamento inglese ha costituito un esempio di indipendenza del legislatore fiscale anche nei confronti di Primi ministri molto autorevoli, come Margaret Thatcher.  Allo scopo di garantire tale distinzione di ruoli, i costituzionalisti americani del 1776 introdussero la “clausola del benessere generale”, ossia, il principio in base al quale il prelievo fiscale non poteva essere utilizzato per finanziare spese che  ridondassero in favore di specifici gruppi sociali, specifiche aree o, addirittura, specifici individui. In conclusione, l’eticità della tassazione non dipende (o dipende poco) dalle caratteristiche o dai poteri dell’apparato tecnico chiamato ad applicare i tributi, ma  riposa su di un equilibrato rapporto tra la funzione di spesa e quella del prelievo, da una gestione efficace e trasparente della spesa medesima e dal livello morale, come socialmente percepito, del legislatore fiscale.