Fisco, accorpamento Agenzie non produce risparmi e mina funzionalità sistema

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Il riordino del ministero dell’Economia e delle Agenzie fiscali peggiorerà la capacità operativa del sistema. Si prevede una sorta di fusione a freddo che si rivelerà inefficace sotto il profilo dei risparmi e controproducente per quanto rigurda la funzionalità del sistema. 

La soppressione dell’Agenzia del territorio e dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e il loro accorpamento, rispettivamente, con l’Agenzia delle entrate e con l’Agenzia delle dogane, previsti dal decreto legge 87 varato lo scorso 27 giugno dal governo rappresenta una tipica operazione di facciata. Vengono accorpate strutture con mission e operatività del tutto differenti la cui unione non comporterà alcuna sinergia. In pratica ognuno continuerà a fare le stesse cose di prima sotto un diverso nome. Per non parlare poi delle perplessità giuridiche che una simile iniziativa, del tutto priva dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza, suscita. Suonano grotteschi i consueti richiami alle esigenze di “straordinaria necessità ed urgenza” che giustificano il decreto, almeno nella parte in cui fanno riferimento alla necessità di “conseguire risparmi mediante la razionalizzazione dell’amministrazione economico-finanziaria” se si considera che, secondo quanto si legge nella relazione tecnica al decreto, gli effetti finanziari della soppressione dell’Agenzia del territorio, dei Monopoli sono inferiori al milione di euro e quelli riferibili alla riduzioni degli organici dirigenziali del ministero dell’Economia e delle Agenzie fiscali e riordino delle strutture non raggiungono i tre milioni di euro a regime. Si tratta evidentemente di inezie che rivelano il valore simbolico che il Governo cerca di attribuire al provvedimento. 

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Se lo scopo dell’operazione è quello di ridurre la spesa pubblica, vediamo perché l’accorpamento delle agenzie fiscali non coglie nel segno. Economie di scala e sinergie sono possibili in strutture a missione omogenea. La logica sottesa alla creazione delle agenzie fiscali – caso raro, se non unico, di riforma recente della nostra Pa complessivamente riuscita nonostante errori e forzature dei precedenti governi di centro-destra – è stata quella di creare strutture finalizzate al perseguimento di una specifica missione, in grado di attivare al loro interno processi di miglioramento continuo, di razionalizzazione dei processi di lavoro e di riduzione dei costi di gestione. Dinamiche che hanno concretamente prodotto in un decennio importanti risultati anticipando le misure contenute nel decreto-legge, con la riduzione del personale, dirigente e non, e con la chiusura dei piccoli uffici e una distribuzione sul territorio coerente per quanto possibile con le esigenze dei contribuenti. Misure organizzative che gestite nell’ambito delle singole agenzie consentono di realizzare concreti risparmi senza stravolgerne funzionamento e continuità di azione. 

Al contrario, l’accorpamento delle agenzie fiscali è probabile che non porti a nessuna riduzione di costi. Il modesto risparmio derivante dall’unificazione di qualche struttura centrale e regionale di coordinamento potrebbe ridursi, se non addirittura annullarsi, a fronte dei costi da sostenere per l’unificazione (si pensi solo all’entità dell’intervento da realizzare sui sistemi informatici). Un’operazione di fusione tra enti e strutture ha senso se vi sono sovrapposizioni e duplicazioni, non certo se le missioni svolte sono del tutto eterogenee, come nel caso della gestione dei giochi rispetto al funzionamento dell’apparato doganale. Insomma nulla a che vedere con quanto fu realizzato con la fusione degli uffici delle imposte dirette, dell’Iva, del registro e delle intendenze di finanza in un’unica struttura quale è l’ufficio delle entrate. 

Nell’accorpamento dell’agenzia del territorio con quella delle entrate, nessuna razionalizzazione, nessuna sinergia, nessun significativo efficientamento sono prevedibili tanto diverse sono la gestione dei tributi e la rilevazione e misurazione del patrimonio immobiliare. Al contrario, è facile immaginare come la fusione sarà solo apparente, aumenterà la complessità organizzativa e rallenterà la velocità dei processi decisionali. Anche dal confronto con i modelli organizzativi degli altri Paesi europei (vai al documento) non emerge una tendenza all’accorpamento di entrate e territorio né, tantomeno, dei giochi alle dogane. E’ vero che negli ultimi anni diverse amministrazioni fiscali nei paesi Ocse (siano esse agenzie fiscali o dipartimenti incardinati nel ministero delle Finanze) hanno effettuato operazioni di “merging”, ma si è trattato di accorpamenti degli apparati preposti alla gestione delle entrate fiscali con le dogane/accise. Peraltro, si è trattato di processi di riforma gestiti in un’ottica di medio – lungo periodo, con progetti di cambiamento e integrazione caratterizzati da un forte coinvolgimento di tutti gli stakeholder (come fu nel 1999 con la nascita delle agenzie fiscali).

Guardando a due paesi a noi vicini per l’adozione del modello “agenzia” (Regno Unito e Spagna) la situazione è la seguente. Nell’amministrazione del Regno Unito – ove l’esperienza delle Next Steps agencies, avviata dalla signora Thatcher alla fine degli anni ’80 e confermata dai successivi governi laburisti è stata un preciso punto di riferimento per il sistema delle agenzie fiscali italiane – le entrate sono state unificate dal 2005 con il Dipartimento delle dogane e delle imposte indirette, ma le attività del catasto sono svolte separatamente dal Valuation Office Agency dell’ Hmrc che gestisce anche le imposte comunali sugli immobili (Imu), mentre le attività delle conservatorie dei registri immobiliari sono svolte da un’altra agenzia, l’Hm Land Registry, alle dipendenze del Dipartimento dello sviluppo economico. Un altro ente, la Crown Property, si occupa invece degli edifici demaniali.

In Spagna l’agenzia tributaria (Aeat) gestisce anche le funzioni doganali ma l’attività del catasto e della conservatoria è svolta dalla direzione generale del Catasto che dipende dal ministero delle Finanze. In Francia, che non ha però un’amministrazione fiscale per agenzie ma secondo il tradizionale modello ministeriale, l’attività del catasto, del demanio e della conservatoria dei registri immobiliari è gestita dal Service France Domaine della Dgfip. Questo servizio è il core business nell’ ambito delle imposte locali. In ogni direzione provinciale c’è un ufficio territoriale dedicato che si occupa del catasto, pubblicità fondiaria, conservatoria Cdif Centre des Impots fonctiers (circa 30 unità per ciascun centro). I dirigenti di questa struttura hanno un separato percorso di carriera. Va, di contro, considerato che in Francia le dogane sono gestite da un altro dipartimento, la Direction Générale des douanes et droits indirects (Dgddi) e dipendono non dal ministero dell’Economia, ma dal ministero del Budget, dei conti pubblici e della riforma dello stato). In conclusione restano fortissimi dubbi che dall’accorpamento delle agenzie fiscali possano derivare effettivi risparmi. Si rischia certamente di compromettere il funzionamento di apparati della Pa che hanno realizzato un effettivo cambiamento e che hanno dimostrato di avere al loro interno i meccanismi giusti per continuare a farlo.

Quanto al ridimensionamento degli uffici e degli organici dirigenziali, che pure prevede lo stesso decreto-legge 87, l’intervento dovrebbe essere preceduto da una accurata analisi della situazione esistente nelle diverse strutture, del contesto socio-economico nel quale esse si trovano ad operare, delle modalità di svolgimento delle diverse missioni, degli obiettivi di produzione che effettivamente devono essere conseguiti. Non fare precedere l’analisi alle decisioni rischia di peggiorare le cose, compromettendo gli sforzi che, nonostante tutto, sono stati compiuti in questi anni per realizzare un’amministrazione finanziaria in grado di corrispondere alle esigenze del Paese. Così, ad esempio, occorre tenere conto che negli anni precedenti le agenzie fiscali sono state interessate da un significativo depauperamento di dirigenti e funzionari maturi per effetto dell’applicazione della norma che ha previsto il collocamento a riposo di coloro che avevano maturato i quarant’anni di anzianità contributiva. In questo modo sono stati allontanati, in verità senza molto raziocinio, anche ottimi dirigenti e funzionari con trentacinque anni di servizio effettivo che molto potevano ancora dare alla pubblica amministrazione in termini di professionalità e competenza.

Ancora, non può essere trascurato quale sia l’oggetto delle attività delle agenzie fiscali e i livelli di professionalità che in esse sono necessari. Stabilire in modo generalizzato che il rapporto tra dirigenti e restante personale non deve essere superiore a 1 a 40 in assenza di un adeguato riconoscimento delle professionalità specialistiche che sono richieste dalla missione (la disciplina delle posizioni organizzative che emerge dal decreto non appare certamente in grado di rispondere al problema), implicherà un inevitabile progressivo impoverimento degli apparati, chiamati a confrontarsi con mondi esterni ben più qualificati e attraenti di quelli con i quali si confrontano generalmente le pubbliche amministrazioni. Non comprendere ciò significa non avere alcuna idea di quanto avviene nel mondo reale dei rapporti fisco-contribuente o, al contrario, averne una ben precisa ma non confessabile.