Il contesto in cui si è articolata la politica economica durante la passata legislatura è stato dominato da quattro “fattori”.
In primo luogo l’eredità del passato. La legislatura ha avuto a che fare con una economia italiana in affanno già da due decenni (ben prima dello scoppio della crisi finanziaria). Affanno che si può riscontrare nell’andamento negativo della produttività, causato in gran parte da ostacoli strutturali all’investimento; e dalla marcata accentuazione degli squilibri tra territori, tra generazioni, tra classi di reddito. Insomma il passato consegnava alla legislatura una crescita debole e non inclusiva.
Questa struttura debole si è imbattuta nella crisi finanziaria, secondo fattore rilevante. Iniziata negli USA alla fine del decennio passato, in Europa ha avuto la sua manifestazione (e il suo aggravamento) nella crisi dell’euro. Una crisi finanziaria che nel caso italiano si è manifestata come crisi del sistema bancario, vista la struttura del modello di finanziamento dell’economia. Una recessione prolungata e profonda, con una caduta del livello di produzione industriale del 25 per cento, ha innescato una crescita significativa delle sofferenze bancarie, mettendo in evidenza una fragilità diffusa nel sistema del credito che ha condizionato la capacità di reazione dell’intero sistema economico.
Il terzo fattore, in parte conseguenza del precedente, è la trasformazione istituzionale dell’area dell’euro con l’avvio dell’Unione Bancaria. Si sono modificati in maniera radicale e in senso molto restrittivo i confini e le modalità dell’azione di sorveglianza e gestione delle crisi da parte delle autorità nazionali, oltre che i comportamenti degli intermediari e dei risparmiatori.
Infine, quarto fattore, la risposta alla crisi adottata dall’Europa ha privilegiato le, pur necessarie, misure strutturali di potenziamento dell’offerta aggregata, trascurando il sostegno della domanda aggregata come invece è accaduto negli Stati Uniti.
Per dirlo in altri termini, su una economia, quella italiana, in cui la crescita potenziale (l’offerta aggregata) stava decelerando già da tempo si è abbattuta una violenta contrazione della domanda aggregata, che ha finito per ripercuotersi anche sulla offerta aggregata riducendone ulteriormente la crescita.
La recessione è stata profonda e di lunga durata. In termini cumulati la perdita del prodotto interno lordo è stata superiore a quella verificatasi durante la grande depressione del 1929. Gli occupati si sono ridotti di circa 900 mila unità, gli investimenti sono crollati del 28 per cento e il rapporto tra debito pubblico e PIL è aumentato di trenta punti, in buona parte a causa della caduta del denominatore. La crisi ha lasciato ferite profonde sul tessuto industriale e sulla coesione sociale, provocando una contrazione della base produttiva.
Il catching up della crescita dopo la recessione è stato più lento e meno pronunciato che in altri paesi. La ripresa non ha (ancora) permesso di attenuare le diseguaglianze. La lunga crisi del sistema bancario ne ha paralizzato la capacità di finanziare l’economia. Si è confermato che le crisi finanziarie, dove caduta della domanda aggregata e dell’offerta aggregata si influenzano a vicenda, sono molto più lunghe e difficili da superare rispetto ad altri tipi di recessione.
Di fronte a un quadro del genere i compiti della politica economica si sono rivelati essere molteplici e interconnessi: per un verso l’esigenza di recuperare crescita e occupazione, per l’altro quella di affrontare le fonti di vulnerabilità: debito pubblico elevato, sistema bancario da riparare anche per via delle sofferenze crescenti, disoccupazione in crescita, disagio sociale diffuso. La politica economica ha dovuto porsi il problema di sostenere sia la domanda che l’offerta aggregata, in un quadro di consolidamento della finanza pubblica e di messa in sicurezza del sistema bancario. Di conseguenza la strategia economica è stata multidimensionale, e caratterizzata dalla ricerca di un equilibrio fra l’andamento e la composizione degli aggregati di finanza pubblica. Non solo: era indispensabile ricercare sinergie tra misure di finanza pubblica e misure di riforma strutturale, oltre che interventi strutturali e specifici per affrontare le criticità del sistema bancario. Un sentiero stretto che ha conciliato l’obiettivo di fornire sostegno alla crescita e all’occupazione con quello di perseguire il consolidamento delle finanze pubbliche.
Un primo insegnamento che si può trarre è che ingrediente fondamentale per il successo della strategia è stata la fiducia. Fiducia tra cittadini e stato, tra stato e stato, tra stati nazionali e istituzioni europee.
Innanzitutto la fiducia nella sostenibilità delle finanze pubbliche, nel rapporto tra risparmio privato e impieghi pubblici. La necessita di difendere il bene della fiducia non ha permesso che la politica di bilancio prescindesse dalle esigenze di riduzione del disavanzo e del debito. A queste esigenze si è fatto fronte con una corretta impostazione del ritmo di consolidamento. Che permettesse di agevolare la ripresa dell’economia e garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche, all’interno del quadro di regole fiscali europee e in presenza di un continuo scrutinio dei mercati finanziari.
Un processo di aggiustamento del disavanzo troppo lento sarebbe stato inefficace ai fini della riduzione del rapporto tra debito e PIL, mentre una fiscal stance troppo restrittiva avrebbe finito per frenare la ripresa, generando, nel lungo termine, effetti controproducenti proprio sulla sostenibilità del debito. Al posto di una self-defeating fiscal consolidation si è seguita una interpretazione della growth-friendly fiscal consolidation. Una dottrina che ha conquistato consensi nelle istituzioni europee anche grazie all’azione e alle proposte della presidenza italiana nel secondo semestre 2014.
In questa strategia economica ha avuto un ruolo essenziale l’azione volta a rimuovere gli ostacoli strutturali alla crescita e all’occupazione, secondo, un approccio “whole of government”: di “governo nella sua interezza”.
L’evidenza empirica indica che la efficacia delle politiche di riforma strutturale è maggiore quando si riesce a raggiungere una “massa critica”. Nel caso delle riforme che hanno impattato sul business environment, è stata strumentale la sinergia tra riforme diverse ma che si rafforzano a vicenda: riforma della giustizia civile e riforma del settore bancario, misure di differenziazione delle fonti di finanziamento per le piccole e medie imprese, interventi per favorire l’assorbimento dei crediti in sofferenza.
La costruzione di fiducia nelle riforme richiede un processo graduale. E questo perché le misure di carattere strutturale nella maggior parte dei casi producono effetti differiti nel tempo. È tuttavia possibile anticipare i benefici e amplificarne gli effetti delle riforme, accompagnandole con interventi mirati, da realizzare con una chiara sequenza temporale. Il Jobs act per esempio è stato accompagnato da un incentivo fiscale alle assunzioni che ha prodotto effetti subito dopo l’introduzione del nuovo quadro normativo.
Non credo ci siano dubbi che anche nel caso del rilancio degli investimenti la fiducia giochi un ruolo cruciale. E gli investimenti che riprendono a crescere sono il segno principale del successo della politica di riforme. Ma anche in questo caso la complementarietà della misure è importante. Per stimolare gli investimenti privati sono stati introdotti pacchetti di incentivi fiscali che hanno spinto le imprese ad accrescere il capitale proprio investito, migliorare la struttura finanziaria ed espandere la capacità produttiva.
Sono stati inoltre adottati provvedimenti per invertire la tendenza al drammatico calo degli investimenti pubblici, che avevano perso quasi il 30 per cento del loro livello pre-crisi. L’azione di consolidamento degli anni passati aveva infatti inciso in maniera significativa sulla spesa in conto capitale in ragione soprattutto della contrazione degli investimenti delle amministrazioni locali. È stato superato il patto di stabilità interno con il passaggio al principio dell’equilibrio di bilancio ed è stato istituito un fondo per la spesa in investimenti infrastrutturali che dispone di una dotazione complessiva di risorse pari a 83,7 miliardi da utilizzare tra il 2017 e il 2033.
L’azione del Governo è (sostanzialmente) riuscita ad arrestare la caduta degli investimenti pubblici ma la transizione alla nuova disciplina degli appalti pubblici, l’avvio rallentato della nuova programmazione dei fondi strutturali europei e la perdita di capacità progettuale delle amministrazioni hanno impedito di valorizzare al meglio le risorse stanziate.
Naturalmente cruciale per la crescita dell’economia e la sostenibilità di lungo termine del debito è la riduzione della pressione fiscale su famiglie e imprese. Anche in questo caso e essenziale il ruolo della fiducia. I tagli di tasse devono essere credibili per essere efficaci. E la credibilità dipende dalla sostenibilità e dalla copertura dei tagli di tasse.
La fiducia nella politica economica dipende anche dalla sua sostenibilità sociale. La crescita deve essere robusta ma anche inclusiva e su questo nella passata legislatura si è avviata una strategia innovativa. Gli sgravi per l’occupazione e la riforma del mercato del lavoro sono parte integrante di questa strategia, così come l’introduzione del primo strumento di contrasto alla povertà nella storia repubblicana, il reddito d’inclusione (REI). Allo stesso tempo, la riforma del bilancio ha introdotto due importanti novità: il bilancio di genere, con l’obiettivo di rendere esplicite le implicazioni di genere delle scelte di finanza pubblica; e l’obbligo per i Governi di prendere impegni programmatici sul benessere equo e sostenibile relativi a temi quali disuguaglianze, salute, istruzione, ambiente, sicurezza. L’Italia è ora il primo e unico paese ad avere inserito il benessere nel ciclo di programmazione economico-finanziaria.
La capacità delle scelte italiane di incidere sull’economia nazionale è dipesa anche dall’assetto istituzionale che caratterizza la governance economica europea, soprattutto dell’Eurozona. Il Governo ha tenuto un atteggiamento molto attivo presso le sedi istituzionali europee con l’obiettivo di introdurre rilevanti innovazioni nel dibattito, in vista del progetto di riforma dell’Unione. Si è operato affinché l’interpretazione del Patto di Stabilità e Crescita fosse maggiormente orientata alla crescita attraverso la promozione delle riforme, degli investimenti e grazie ad una lettura più adeguata delle condizioni macroeconomiche. È stata sostenuta l’introduzione del Piano di Investimenti per l’Europa (noto come Piano Juncker), del quale l’Italia è stata tra i primi promotori e i principali destinatari. Più in generale, l’Italia ha presentato una proposta organica di riforma della governance economica che ha contribuito a orientare il dibattito in Europa, in primis con la proposta di introdurre un Fondo europeo contro la disoccupazione ciclica.
Come già detto la credibilità , la fiducia si costruiscono nel tempo e danno i loro effetti con il tempo. In campo fiscale questo è particolarmente rilevante. [Come ampiamente illustrato da Ruffini ] La chiave per il rafforzamento dell’azione della amministrazione tributaria si basa sulla costruzione di un rapporto di fiducia con il contribuente, la cooperative compliance, tendente ad accrescere la trasparenza e la semplificazione dei rapporti, diminuire i costi di adempimento, quindi ridurre l’onere per il contribuente ma anche accrescere le entrate per lo stato. Non e chiaro in questo senso cosa si debba intendere per “pace fiscale ”, che potrebbe paradossalmente portare a ridurre il rapporto di fiducia tra cittadini e istituzioni.
Un fenomeno analogo riguarda le relazioni fiscali internazionali. Negli ultimi anni in campo fiscale sono stati raggiunti risultati in termini di cooperazione internazionale che non hanno eguali in altri campi della cooperazione economica. Mi riferisco per esempio ai progressi in tema di scambio automatico di informazioni, a livello dell’Unione Europea ma anche a livello globale in ambito G20. Lo scambio automatico di informazioni ha di fatto eliminato la possibilita di utilizzare il segreto bancario ai fini di evasione fiscale. Ne seguono ovvi benefici in termini sia di aumentato gettito fiscale sia in termini di equità, fiscale e non solo.
Non va inoltre sottovalutata l’interazione tra maggiore trasparenza a livello internazionale e maggiore trasparenza a livello interno. La prima rende assai meno agevole ai contribuenti non mantenersi in regola con la normativa nazionale perche piu complessa diventa la alternativa, cioè il trasferimento illecito di risorse all estero
Ricordo poi, senza approfondire, la nuova sfida che l’economia digitale pone alla governance internazionale, non solo in termini di tassazione ma anche e ancor piu in materie di politiche per la concorrenza
Da queste riflessioni è possibile trarre alcune prime, lezioni.
• Innanzitutto, vista la complessità crescente dell’ambiente in cui si colloca la gestione dell’economia è sempre più necessario: i) un approccio sistemico e multidimensionale. Aspetti strutturali e macroeconomici devono essere considerati assieme per individuare le sinergie possibili. Domanda e offerta aggregate si influenzano reciprocamente.
• ii) L’orizzonte temporale deve essere lungo per dispiegare i processi di attuazione e beneficiare in pieno dell’impatto delle riforme.
iii) La pubblica amministrazione deve essere posta al servizio delle riforme. Le migliori norme di riforma sono del tutto inutili se la macchina della pubblica amministrazione, statale, regionale o locale non le traduce in attuazione. La riforma delle PA è la riforma per fare le riforme.
Le riforme strutturali richiedono processi complessi. Il processo di riforma inizia con l’adozione delle misure da parte del governo, segue l’approvazione in Parlamento, la definizione del processo amministrativo, la sua implementazione, l’impatto sul comportamento del mercato (delle famiglie, delle imprese), i risultati in termini di decisioni (di spesa, di investimento, etc). Possono passare alcuni anni, a volte anche molti prima che il ciclo si completi. L’impatto, poi, dipende dal quadro macroeconomico in cui le riforme vengono introdotte (di solito l’impatto è più forte nelle fasi espansive).
Poichè, come detto più volte, una strategia di riforme, per tradursi in risultati concreti deve poter avere respiro lungo, richiede di mantenere il consenso, cioè la fiducia. Il consenso per le riforme, e quindi per la continuazione di una politica riformatrice, è reso complesso dall’asimmetria tra ciclo delle riforme e percezione dei benefici: l’annuncio delle riforme crea un’aspettativa di risultati immediati mentre i benefici si manifestano soltanto molto tempo dopo. Inoltre il policy maker può privilegiare la valutazione dei risultati aggregati, sottovalutandone la distribuzione. Il cittadino guarda invece ai benefici individuali, realizzati e attesi. Queste due prospettive possono essere tali da portare a conclusioni diverse, al limite divergenti, sulla bontà della politica adottata.
Ne può conseguire una caduta di consenso che spinge l’ambiente politico a disfare le riforme introdotte e magari ricominciare daccapo anziché dedicare tempo e cura a una corretta attuazione del disegno originario.
Piu in generale, le riforme strutturali sono efficaci nella misura in cui cambiano i comportamenti sia dei cittadini, che delle imprese, che delle istituzioni. Questo implica che tra cittadini e istituzioni si instauri un rapporto di fiducia, che il sistema delle regole sia considerato credibile.
In conclusione
L’uscita dalla crisi e la ripresa delle crescita è il primo passo sulla via per il rilancio dell’economia italiana. Tornare ai livelli raggiunti prima della crisi è un obiettivo alla portata della comunità nazionale. Ma non ci si può ne deve accontentare. Occorre portare il ritmo della crescita effettiva e potenziale ai valori precedenti alla crisi, anzi auspicabilmente a valori vicini a quelli della crescita degli anni migliori della fine del secolo scorso. Ciò è del tutto possibile se si considera che, per esempio, le nuove tecnologie legate alla digitalizzazione, alle biotecnologie e alle scienze umane sono il presupposto per un balzo in avanti della produttività. Ma occorrono le politiche giuste. Occorre rafforzare (invece che disfare) lo sforzo di riforma allo scopo di aumentare il tasso di crescita potenziale (la crescita della produttività). Ciò richiede più capitale: umano, materiale, immateriale e infrastrutturale. Quindi occorre rafforzare il meccanismo di produzione e diffusione dell’innovazione. Occorre aumentare la resilienza e la flessibilità del sistema.
Ma la crescita della produttività richiede anche un quadro di stabilità e quindi di fiducia. Ciò comporta accrescere la stabilità finanziaria sia in termini di minor debito pubblico che di miglioramento della situazione delle banche. Tutto ciò richiede di proseguire nella doppia prospettiva del sentiero stretto, che si può e si deve allargare, e dello sforzo di riforma strutturale. E permette di sostenere simultaneamente domanda e offerta aggregate.
E bisogna rendere la crescita veramente inclusiva. Aumentando le risorse ma soprattutto migliorando gli incentivi al lavoro e per sostenere la crescita del tasso di occupazione, soprattutto giovanile e femminile. Nel formulare la strategia di politica economica occorre dare più spazio a obiettivi rappresentativi del grado di benessere. Gli indicatori di benessere equo e sostenibile introdotti nel DEF dal Governo italiano sono un passo concreto nella direzione giusta. E finora l’Italia è unico tra i paesi industrializzati a presentare previsioni e darsi obiettivi di policy per alcune dimensioni del benessere equo e sostenibile.
Anche in campo europeo, di cui non ho tempo di occuparmi, l’agenda è complessa e ambiziosa e richiede un massiccio aumento della fiducia reciproca. Ma non potrebbe essere altrimenti vista la portata delle sfide che si sono materializzate negli ultimi decenni e che ancora fanno sentire i loro effetti.
E’ una agenda che si deve che si può affrontare con successo, facendo leva sui risultati positivi ottenuti negli anni alle nostre spalle. Diverso sarebbe il caso se si decidesse di cambiare radicalmente direzione, magari smantellando riforme che sono già state introdotte o indebolendo il processo di stabilizzazione rendendolo meno credibile.