Sistema tributario frammentato, la lezione di Cesare Cosciani: una imposta personale e globale sul reddito

Di Carlo Palumbo

Il sistema tributario italiano appare oggi come il prodotto di una lunga sedimentazione normativa, segnata da interventi settoriali, spesso emergenziali, raramente inseriti in un disegno organico di medio-lungo periodo. Siamo in presenza ormai di una proliferazione continua di correttivi parziali, regimi opzionali, agevolazioni stabilizzate, continue modifiche delle basi imponibili e introduzione di imposte sostitutive. Ci appare, dunque utile riproporre la lezione di Cesare Cosciani, economista e studioso dei sistemi tributari, la cui analisi può rappresentare una bussola per chiunque voglia cimentarsi in una riforma organica in grado di porre fine all’aggrovigliarsi del sistema e alla sua progressiva ingovernabilità e ricondurlo nell’alveo dei principi costituzionali di equità e progressività del prelievo.

Un sistema strutturalmente frammentato

Gli interventi che a ritmo ormai compulsivo vengono effettuati con ogni finanziaria hanno finito per determinare un assetto del prelievo caratterizzato da: pluralità di micro-sistemi impositivi; crescente distanza tra imposizione nominale e prelievo effettivo; erosione delle basi imponibili ordinarie; attenuazione della progressività complessiva; difficoltà di comprensione e prevedibilità per contribuenti e operatori.

Non si tratta soltanto di un problema di tecnica legislativa, ma di una crisi di coerenza sistemica: il prelievo tende a rispondere più a esigenze contingenti di gettito o a obiettivi extratributari che a un progetto unitario fondato sui principi costituzionali di capacità contributiva, uguaglianza sostanziale e solidarietà.

Regimi forfettari e rottura dell’unità dell’imposta personale

Emblematica di tale frammentazione è l’espansione dei regimi forfettari per autonomi e micro- imprese, concepiti originariamente come strumenti temporanei di semplificazione e incentivo all’emersione. Nel tempo, essi si sono trasformati in un canale strutturalmente alternativo rispetto alla tassazione ordinaria, caratterizzato da: aliquote proporzionali sensibilmente inferiori; determinazione presuntiva della base imponibile; drastica riduzione degli obblighi contabili.

Una configurazione del sistema tributario che genera criticità rilevanti sia sul piano dell’equità orizzontale (soggetti con analoga capacità economica possono sopportare carichi molto diversi), sia sul piano della progressività (l’aliquota piatta rompe la struttura redistributiva dell’imposta personale sul reddito). Inoltre le distorsioni si riverberano sul piano allocativo, incentivando artificiose riorganizzazioni delle attività e sul piano sistemico, consolidando la logica di percorsi fiscali paralleli. Il regime forfettario, dunque, non appare più come mera tecnica amministrativa, ma come un vero sottosistema impositivo, destinato a incidere in modo strutturale sulla fisionomia complessiva del prelievo.

Concordato preventivo biennale e tensioni costituzionali

Analoga attenzione merita la proposta di concordato preventivo biennale, che consente la determinazione anticipata e concordata della base imponibile per più periodi d’imposta. Pur presentato come strumento di incremento della compliance e di riduzione del contenzioso, esso solleva interrogativi rilevanti sul piano costituzionale. La fissazione ex ante del reddito, sganciata dall’effettivo andamento economico del periodo, rischia di comprimere il nesso tra prelievo e capacità contributiva reale. Inoltre, l’accesso selettivo allo strumento può generare trattamenti differenziati tra contribuenti analoghi, incidendo sui principi di uguaglianza e solidarietà e contribuendo a una riduzione della progressività complessiva del sistema. Il pericolo è che anche tali meccanismi, nati come eccezioni operative, si stabilizzino, ampliando ulteriormente il mosaico di regimi speciali.

La crisi del sistema fiscale progressivo

L’insieme di queste dinamiche conduce a una questione di fondo: esiste ancora, in senso sostanziale, un sistema fiscale progressivo?
Se la progressività non si misura soltanto nella struttura formale delle aliquote dell’imposta

principale, ma nel risultato complessivo del prelievo, allora la diffusione di flat tax settoriali,
imposte sostitutive e basi imponibili concordate finisce per produrre un assetto del sistema fiscale erratico e privo del necessario ancoraggio al principio di progressività indicato dalla Costituzione. La situazione che emerge presenta un quadro caratterizzato da disomogeneità di ogni tipo con una progressività segmentata e discontinua, che opera solo entro specifici comparti dell’economia, minando la funzione redistributiva complessiva del sistema. In sostanza la riduzione della base imponibile ordinaria finisce per concentrare il carico redistributivo su una platea ristretta di contribuenti.

L’architettura della riforma secondo Cosciani

È in questo contesto che assume particolare rilievo la riflessione di Cesare Cosciani, che già nel secondo dopoguerra individuava nella frammentazione dell’imposizione uno dei principali ostacoli alla costruzione di un ordinamento tributario equo ed efficiente.
Il nucleo della sua proposta consisteva nella costruzione di una imposta personale e globale sul reddito, capace di ricondurre a unità le molteplici fonti reddituali del contribuente e di coglierne la reale capacità contributiva. Tale architettura doveva essere completata da una serie di pilastri complementari: imposizione patrimoniale, coordinamento dei redditi di capitale, riforma del catasto, razionalizzazione delle imposte indirette e semplificazione normativa.

L’imposta patrimoniale come presidio sistemico

Cosciani attribuiva all’imposizione patrimoniale una funzione strutturale, non emergenziale. L’accumulazione di ricchezza, specie quando non immediatamente tradotta in flussi reddituali dichiarabili, costituiva per lui una manifestazione autonoma della capacità contributiva. L’imposta patrimoniale doveva quindi operare come: strumento di riequilibrio redistributivo; correttivo alla concentrazione della ricchezza; integrazione della progressività complessiva del sistema; incentivo a un impiego economicamente efficiente dei patrimoni.

Il patrimonio immobiliare occupava un ruolo centrale, proprio per la sua visibilità giuridica e per la storica sottovalutazione delle rendite catastali. In un sistema odierno segnato dalla proliferazione di regimi sostitutivi, l’assenza di una dimensione patrimoniale ordinaria e coerente accentua le discontinuità redistributive; il recupero di tale leva appare, nella prospettiva dello studioso di finanza pubblica, uno strumento essenziale per ricomporre la progressività indebolita.

Tassazione dei redditi di capitale e unità della base imponibile

Altro cardine della proposta era l’esigenza di evitare una separazione rigida tra redditi da lavoro e redditi di capitale. Le rendite finanziarie e immobiliari dovevano essere integrate nell’imposta personale o, quantomeno, strettamente coordinate con essa.
L’obiettivo era quello di garantire: equità orizzontale tra contribuenti con pari capacità economica; salvaguardia della progressività; neutralità tra le diverse fonti reddituali.

Questa impostazione si confronta direttamente con l’attuale diffusione di imposte proporzionali sui redditi finanziari e immobiliari, che rischiano di consolidare una fiscalità duale nella quale i redditi maggiormente concentrati nei decili superiori della distribuzione sono sottratti, in tutto o in parte, alla progressività.

La riforma del catasto come condizione tecnica imprescindibile

Cosciani considerava la riforma del catasto una precondizione per qualsiasi razionalizzazione dell’imposizione immobiliare e patrimoniale. Valori catastali obsoleti e disomogenei compromettono, infatti, l’equità tra proprietari di immobili simili; la trasparenza del prelievo; la credibilità sociale dell’imposizione; la possibilità di utilizzare il patrimonio come base imponibile attendibile. Da qui la proposta di aggiornamenti generalizzati e periodici, fondati su criteri oggettivi e vicini ai valori economici effettivi. Anche oggi, il divario tra rendite catastali e valori di mercato resta uno dei principali nodi irrisolti del sistema tributario immobiliare.

Coerenza contro proliferazione dei regimi speciali

Il filo conduttore di questi interventi era la ricostruzione di un sistema unitario, fondato su basi imponibili ampie e su una progressività costruita sull’insieme della capacità contributiva del soggetto.

Nella prospettiva di Cosciani, la stabilizzazione di regimi forfettari, imposte sostitutive e concordati presuntivi avrebbe rappresentato una deviazione rispetto a tale disegno, poiché ogni meccanismo che sottragga porzioni rilevanti di reddito o patrimonio alla valutazione complessiva tende a: ridurre la progressività effettiva; generare arbitraggio fiscale; compromettere l’equità orizzontale; indebolire la coerenza costituzionale del prelievo.

Attualità della proposta e prospettive di riforma

Letta alla luce dell’assetto contemporaneo, la riflessione di Cesare Cosciani appare sorprendentemente attuale. L’ordinamento sembra muoversi in direzione opposta rispetto al modello da lui delineato: non verso l’unità, ma verso una fiscalità per compartimenti stagni, nella quale la tassazione dipende sempre più dalla tipologia del reddito e dal regime applicabile. Recuperare Cosciani non significa riproporre meccanicamente soluzioni elaborate in un contesto storico diverso, ma riappropriarsi di un metodo: partire dai principi generali, definire l’architettura complessiva del sistema e solo successivamente introdurre strumenti di flessibilità, evitando che diventino il fulcro dell’ordinamento. In una fase segnata da digitalizzazione dell’economia, mobilità dei capitali e trasformazioni demografiche, la necessità di basi imponibili ampie, di una reale integrazione tra reddito e ricchezza e di una progressività sostanziale appare più stringente che mai.

Conclusioni

La proposta di Cesare Cosciani costituisce ancora oggi una bussola concettuale per chi intenda affrontare seriamente la riforma del sistema tributario. bDi fronte a un ordinamento sempre più segmentato, nel quale regimi forfettari e concordati presuntivi minacciano di divenire strutturali, il suo richiamo a un’imposta personale globale, a una fiscalità patrimoniale ordinaria, a una tassazione integrata dei capitali e a un catasto rinnovato invita a superare la logica degli interventi incrementali. Solo una riforma fondata su coerenza sistemica, equità e progressività potrà restituire al prelievo quella legittimazione costituzionale che oggi appare sempre più fragile.