Di Vizio: “Evasione alimentata dalla consapevolezza dei contribuenti della debolezza dei controlli e dell’inefficacia del sistema di riscossione”

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Di Luciano Cerasa

In magistratura dal 2002, dopo aver esercitato la professione di avvocato, Fabio Di Vizio è ora sostituto procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Firenze, giudice tributario presso la Commissione Tributaria Regionale della Toscana e formatore decentrato presso la Struttura Didattica Territoriale del Distretto di Firenze della Scuola Superiore della Magistratura.  Di Vizio ha diretto indagini in materia economico-finanziaria e sostenuto l’accusa per i reati, anche  transnazionali, di riciclaggio, abusivismo bancario e finanziario ed ostacolo all’esercizio delle funzioni delle autorità pubbliche di vigilanza, nonché in processi relativi ai reati di bancarotta, usura, violazioni finanziarie e fiscali, turbata libertà del commercio e reati contro la pubblica amministrazione. È stato componente effettivo del Comitato degli esperti dell’Unità di Informazione Finanziaria presso la Banca d’Italia nel periodo 2012-2016.

Partecipa assiduamente come docente ai corsi della Scuola Superiore della Magistratura e ad altri di Alta Specializzazione universitaria. 

Dottor Di Vizio se lei dovesse dare un volto a coloro che frodano e evadono maggiormente il fisco in Italia, quali profili sceglierebbe?

E’ un volto assai sfuggente e non potrebbe essere diversamente visto il “mestiere” di evasore. Il rapporto sull’evasione allegato al DEF 2018 ha provato a disegnarlo ed ha finito per individuare aree di attività più propizie all’evasione, stimando  la propensione al gap per le diverse entrate tributarie. Si tratta del rapporto tra l’ammontare del tax gap  (ildivario tra le imposte effettivamente versate e le imposte che i contribuenti avrebbero dovuto versare in un regime di perfetto adempimento agli obblighi tributari previsti a legislazione vigente) ed il gettito teorico.   Per l’IRPEF 2016, ultimo dato di analisi disponibile, ad esempio, a fronte di un valore medio della  propensione all’evasione pari 22,1%,  il dato specifico per i lavoratori autonomi e le imprese si è attestato sul 68,3%: per comprendere quanto il dato sia significativo si consideri che storicamente le percentuali di propensione all’evasione per i lavoratori dipendenti irregolari sono di poco superiori al 3%. Per l’IVA la propensione nazionale al tax  gap è del 26,2 % e per l’IRES del 21,2%, valori ambedue in diminuzione. Complessivamente sono dati allarmanti che segnalano livelli di evasione elevati rispetti a quelli dei principali Paesi europei. Il DEF 2018 saluta una riduzione del gap rispetto al 2015 per tutte le tipologie di imposte considerate. In realtà, basta confrontare i dati con quelli di qualche anno addietro per avvedersi che per l’IRPEF la propensione all’evasione del lavoratori autonomi ed imprese in soli tre è cresciuta anni di ben dodici punti percentuali, partendo dal 55,9%  del periodo 2012—2013. Se si è ridotta la propensione per IVA e IRES, ma per la prima imposta restiamo incontrastati leader in seno ai più popolosi paesi europei, sia per percentuale che per valori assoluti. In generale, è difficile dare un volto all’evasore.  Anni addietro,  immaginando di darne uno all’evasore fiscale internazionale tenendo conto dei risultati e del funzionamento della Voluntary disclosure,  ne emergeva uno  davvero incredibile: pensionato, lombardo, erede controvoglia di risparmi altrui tratti da pensioni e lavoro dipendente prestato all’estero dal de cuius, costituiti fuori del territorio nazionale, tutti,  prima del 2010. Un’evasione “vecchia”, apparentemente consumata da chi aveva  lavorato all’estero quale dipendente e aveva beneficiato del rendimento dei risparmi. Non titolari di redditi di impresa né di lavoro autonomo, dunque, non amministratori di società di capitali.  Insomma, anche quando “emerge”, si fa per dire, l’evasore lo fa mentendo,  nella scelta di regolarizzarsi essendo governato solo dalla convenienza economica. 

Pensa anche lei in base alla sua esperienza che sia l’eccessiva pressione fiscale la causa scatenante di una sorta di evasione “difensiva” verso lo Stato?

Negare che esistano condizioni nazionali predisponenti rispetto all’evasione sarebbe  fuori della realtà. Il livello interno della pressione fiscale e del carico contributivo sulle imprese, ad esempio, è davvero molto alto e pone problemi di competizione internazionale: in Italia, in media, è superiore di oltre 20 punti percentuale rispetto ai valori UE, nemmeno comparabile con quello di altri Paesi come gli USA. Lo stesso deve dirsi per il cuneo fiscale e per i costi per adempiere gli obblighi fiscali. Ma devo dirle che un significato predisponente è rivestito anche dalla consapevolezza dei contribuenti della debolezza del sistema nazionale dei controlli e dall’inefficacia del sistema di riscossione. A fronte dell’immagine ricorrentemente alimentata nel dibattito pubblico di un fisco spietato e assatanato,  il tasso di riscossione, in rapporto percentuale sul carico netto affidato al concessionario, in media non raggiunge il 2%,  contro una media europea di poco inferiore al 20%. Tra il 2000 ed il 2018 a fronte del complessivo carico netto dei ruoli, solo il 12,9%  è stato riscosso. Sotto questo profilo il credito pubblico è assai poco tutelato, reso disponibile dai governanti di turno e non impellente per il debitore anche in ragione delle ricorrenti sanatorie, condoni, rateizzazioni,  rottamazioni, definizione agevolate, etc..  

L’ultimo dato Istat ha certificato che nel 2016 il sommerso economico e le attività illegali valgono circa 210 miliardi di euro, pari al 12,4% del Pil: una questione solo fiscale o piuttosto di illegalità diffusa?

La normativa  fiscale ha molte colpe. Lo dico da pubblico ministero ma anche da giudice tributario.  Sovente è complicata, oscura, asistematica, originata da ragioni estemporanee, in genere volta a massimizzare il gettito e non edificata su basi imponibili espressive di reale capacità contributiva. L’amministrazione finanziaria,  poi,  concentra in via prevalente (50,7%) i suoi sforzi sulle fasce di contribuenti di minori dimensioni, pervenendo a recuperi,  tra l’altro, assai limitati (non superiori a 1.500 euro); recuperi minimi che,  poi, sovente rinuncia in sede di riscossione, come avvenuto di recente.  Questa situazione ingenera vaste simpatie verso chi resiste al fisco. Ma in questa platea di soggetti vi sono davvero situazioni diversificate, poiché molte sono le forme di evasione, non tutte assimilabili nelle cause e nel grado di gravità.  Vi è una vasta area di evasione che non si nasconde. Penso,  a quella dei mancati versamenti delle imposte dichiarate (IVA, ritenute) divenuta una impropria forme di finanziamento, se non, nei casi più gravi, una modalità di arricchimento illecito attraverso condotte preordinate all’insolvenza. Interessa quasi 3 milioni di contribuenti.  Nel 2015 il valore complessivo di queste omissioni si è attestato su 14,3 miliardi di euro. Nel 2016 la quota dell’IVA dichiarata e non versata è restata elevata attestandosi su 6,7 miliardi di euro.  L’omissione nel versamento non risparmia neppure i carichi interessati dalle operazioni di rottamazione se è vero che a fronte di un importo  atteso di 21,8 miliardi euro alla fine del 2018, risultano incassati a titolo di definizione agevolata meno della metà, ovvero solo 10,4 miliardi di euro. E questo continua ad alimentare altre sanatorie, differimenti, sino all’annullamento automatico dei debiti di importo inferiore a mille euro per i carichi dal 2000 al 2010. Una misura che ha interessato 12,5 milioni di contribuenti.

Vi poi una evasione da omessa fatturazione e omessa dichiarazione. Questa forma è basata in gran parte  sul consenso tra gli operatori economici, che si accordano per non fatturare l’IVA, e che quindi risulta difficilmente tracciabile e accertabile. Il  tax gap IRPEF da lavoro autonomo e da impresa, IRES, IVA e IRAP ammonta a 83,8 miliardi di euro nella media del periodo 2013-2015. A questa stima occorre aggiungere i circa 5,6 miliardi di euro dell’IRPEF per il lavoro dipendente irregolare, comprese le addizionali regionali e comunali, i circa 5,2 miliardi di euro dell’IMU per gli immobili diversi dall’abitazione principale, circa 913 milioni di euro per la cedolare secca e 975 milioni per il canone RAI. Difficilmente potrebbero darsi questi risultati se non vi fosse complicità e vasta connivenza anche in altre aree sociali rispetto a tali pratiche illecite. Oltre che una diffusa consapevolezza della sostanziale impotenza dell’amministrazione nell’azione di contrasto. Il 45% degli accertamenti risultati positivi,  ancora nel 2018, si è definito per inerzia. Sa cosa significa? Che il contribuente  non ha contestato l’accertamento ma neppure ha pagato; segno di una prospettiva di recuperabilità dell’imposta accertata pressoché nulla. E si tratta di un dato gravissimo, sovente, si tratta di  anche nella comunicazione ufficiale dei risultati a consuntivo dell’accertamento. Infatti, si continua a non chiarire che tra maggiori imposta accertata e quella effettivamente riscossa notevole è la differenza.   Parlare di recupero per la prima è al più un eufemistico auspicio…

Lo Stato ha personale e mezzi sufficienti attualmente per contrastare un fenomeno di queste dimensioni?

Il problema non solo è di personale. Certo, dirigenti, funzionari e dipendenti dell’Agenzie, al pari dei militari della Guardia di Finanza andrebbero  motivati quantomeno evitando continue rese rispetto ai risultati delle loro verifiche. La vera questione è quale strategie si vuole impostare. La relazione della Corte dei Conti sul rendiconto generale dello Stato del 2018 ha offerto un quadro lucido che dovrebbe essere considerato da ogni seria politica fiscale. Il gettito erariale confida in porzione consistente sull’adempimento spontaneo dei contribuenti. Così deve essere, poiché il tutoraggio pubblico di ogni impresa non è certo auspicabile. Ma il gettito certo risente positivamente dell’efficacia dell’azione di controllo. Il riferimento è agli accertamenti sostanziali, ovvero quelli che prescindono dalla correzione del calcolo delle imposte dichiarate, ma che scoprono basi imponibili non dichiarate o ne fanno emergere, svelando la falsità del costi addotti. L’importanza general-preventiva di tali controlli in termini di tax compliance è assolutamente irrinunciabile. La Corte dei conti ricorda che nel 2018 la maggior imposta accertata dall’Agenzia della Entrate in esito a controlli sostanziali registra una notevole flessione rispetto al 2017, passando da 7,3 miliardi di euro a 5,5 miliardi di euro (-23,8%); diminuiscono le istruttorie esterne (quelle in genere più proficue), resta assai bassa la possibilità di essere sottoposti a controlli (che interessano  annualmente solo il 2,4% dei contribuenti),  resta sostanzialmente inutilizzata a fini fiscali l’Anagrafe dei rapporti, usata per determinare l’indicatore ISEE per l’accesso alle prestazioni sociali agevolate.  Sono tonate a crescere le indagini finanziarie, anch’esse assai utili e proficue, pur sempre ampiamente sottoutilizzate rispetto alle loro potenzialità. Quelli della Corte dei Conti sono dati che dovrebbero allarmare i contribuenti onesti; invece, i temi d’interesse dell’opinione sembrano ben diversi. 

La magistratura si sente impotente?

Se il riferimento è alla magistratura penale, la risposta è che non deve essere sua preoccupazione quelle di essere potente, quanto quella di essere giusta ed efficiente. L’intervento penale,  per sua natura, non può che essere episodico, spettando all’amministrazione fiscale impostare strategie di larga scala. Devo dire che alcune riforme dei  precedenti  esecutivi, in nome della certezza del diritto, hanno allentato le condizioni per un intervento penale repressivo. Penso all’innalzamento delle soglie per il rilievo penale dell’evasione in molti reati tributari. O ancora alla depenalizzazione delle forme insidiose di abuso del diritto. In generale, alla stessa idea di una nozione penale di evasione di imposta  che rileva solo in quanto non originata da errori di valutazione e di classificazione giuridica. Soluzione accattivante ma alla prova dei fatti “un non senso”. La definizione dell’imposta dovuta infatti,  è sempre il risultato di un processo di analisi di elementi la cui selezione avviene sulla base di premesse e di strumenti giuridici. Non può però dirsi che difettino alla magistratura strumenti seri di contrasto dell’evasione. Ad esempio, sul versante delle misure cautelari, i sequestri hanno oggi condizioni di praticabilità più sviluppate, consentendo risultati assai utili per la salvaguardia del credito erariale. Anche se risulta molto responsabilizzata e non sempre convenientemente disciplinata l’attivazione del sequestro verso le disponibilità di imprese inadempienti,  sotto il profilo tributario, ma pur sempre vive ed operative in termini economici.   L’esigenza di una effettiva collaborazione giudiziaria, oltre che amministrativa,  internazionale sta diventando patrimonio comune, specie in Europa, anche per evitare fenomeni di concorrenza fiscale sleale attraverso spostamenti di ingenti capitali verso paesi non collaborativi. Occorre poi un’opera ed uno sforzo di qualificazione delle competenze dei magistrati penali cui la Scuola Superiore della Magistratura dovrebbe dedicare maggiore occasioni di confronto perché  la materia tributaria è ampiamente negletta nel concorso per l’accesso alla professione e sovente lo resta anche nella successiva esperienza lavorativa.   

La normativa è adeguata? Dove le maggiori carenze e quali le misure più auspicabili?

Serve un Fisco che anticipi l’evasione dichiarativa e quella protratta di versamento. Ma non basta una normativa razionale e chiara. La direzione di un Fisco non vessatorio  mette d’accordo tutti, ma coglie solo un porzione del problema, peraltro non quella più consistente del mondo dell’evasione. Rispetto ad una evasione non particolarmente antagonista può  avere un senso l’azione di  stimolo dell’adempimento spontaneo dei contribuente, cui contribuisce la tecnologia con la creazione di basi dati in grado di tracciare le transazioni e incrociare le dichiarazioni fiscali così  come le misure di semplificazione amministrativa e di miglioramento del rapporto con il contribuente. Contro l’evasione intenzionale , in un quadro di regole chiare, non si può oltre rinunciare alla tecnologia. Penso, in primo luogo, all’incrocio competente e senza sensi di colpa dei dati relativi alle fatture ed ai corrispettivi  con quelli dei flussi finanziari dell’Anagrafe. Lo sfruttamento delle nuove tecnologie deve favorire l’acquisizione di informazioni rilevanti per indirizzare controlli e mirarli sui contribuenti meno affidabili e restii alla contribuzione.  So bene che quella che è una possibilità tecnica è anzitutto una scelta politica; più che la visione strategica dei regolatori pubblici si dovrà confidare sull’impossibilità di gravare ulteriormente i contribuenti onesti.

Ritiene utile un intervento per far “emergere” quanto contenuto nelle cassette di sicurezza delle banche in cambio di sconti fiscali?

No. Per ragioni economiche e legali. Anzitutto, stiamo parlando di cifre congetturali, com’è intuibile. Possiamo conoscere il numero degli accessi alle cassette, ma non certo i valori in esse contenuti.  Inoltre, Immagino che nessuno possa anche solo immaginare di fare altri sconti rispetto alla osservanza della normativa antiriciclaggio. Intuibili sarebbero gli abusi. Vorrei ricordare, poi, che  di recente è stata sperimentata una procedura per l’emersione di contanti e titoli al portatore risultata assai deludente in termini di gettito. Non solo per la aliquota ed i criteri di definizione dell’imposta dovuta, meno vantaggiosi di quelli abituali in simili procedure. Una delle ragione dell’insuccesso è che il contribuente che intendeva aderire alla collaborazione volontaria doveva rilasciare, unitamente alla presentazione dell’istanza, una dichiarazione nella quale attestare che l’origine dei valori non derivava da condotte criminose previste dalla legge.  Per i professionisti e intermediari che assistevano i contribuenti nell’ambito della procedura di collaborazione volontaria, restavano  fermi gli obblighi prescritti per finalità di prevenzione del riciclaggio e di finanziamento del terrorismo. Per ciò, , in occasione degli adempimenti previsti per l’adeguata verifica della clientela, i contribuenti dovevano dichiarano modalità e circostanze di acquisizione dei contanti e valori al portatore oggetto della procedura.  Domande, evidentemente, troppo difficili.