C’è una domanda preliminare che forse dovrebbe venire prima di ogni discussione sulla tassazione degli extra-profitti: perché alcune forme di ricchezza sono perfettamente visibili al diritto tributario e altre sembrano invece così difficili da definire? La domanda è meno ingenua di quanto sembri.
Il lavoratore dipendente non pone grandi problemi definitori. Il suo reddito è individuato, misurato, certificato e tassato. Lo stesso accade per il pensionato. Sappiamo che cosa è il reddito, quando nasce, chi deve dichiararlo e quale aliquota applicargli.
Quando invece si parla di extra-profitti prodotti da condizioni eccezionali — una guerra, una crisi energetica, una brusca crescita dei tassi d’interesse, una posizione dominante o una scarsità improvvisa — improvvisamente il linguaggio giuridico sembra perdere precisione.
Che cos’è un profitto “normale”? Dove comincia quello “extra”? Quale periodo bisogna prendere come riferimento? Come distinguere il risultato dell’efficienza imprenditoriale dalla rendita prodotta da una circostanza esterna? Sono domande serie. Ma sarebbe sbagliato dedurne che siano domande senza risposta. La storia dimostra esattamente il contrario.
La legge non precede la società
Il primo punto da mettere a fuoco è forse il più importante. Le norme giuridiche non nascono nel vuoto. Naturalmente hanno una loro tecnica, una loro coerenza interna e sono sottoposte ai vincoli costituzionali. Ma prima ancora sono il prodotto di una società concreta, nella quale esistono interessi diversi, capacità diverse di organizzarsi, differenti possibilità di accedere al decisore pubblico e soprattutto differenti rapporti di forza. Non occorre aderire a una particolare teoria politica per constatarlo.
La legislazione sul lavoro del Novecento sarebbe difficilmente comprensibile senza la crescita delle organizzazioni sindacali. La legislazione antitrust sarebbe incomprensibile senza il problema posto dalla concentrazione del potere economico. Il welfare europeo non può essere separato dai conflitti sociali e dagli equilibri politici del secondo dopoguerra.
La legge, insomma, non si limita a disciplinare i rapporti economici. In una certa misura li riflette. Ed è proprio per questo che anche ciò che una legge non disciplina può essere interessante quanto ciò che disciplina. Prendiamo gli extra-profitti.
Nel 1915 il problema sembrava risolvibile
Durante la Prima guerra mondiale lo Stato italiano si trovò davanti a un fenomeno elementare. Mentre milioni di persone sostenevano il costo economico e umano della guerra, alcuni settori economici realizzavano guadagni eccezionali proprio in conseguenza di quella situazione. Il legislatore non concluse che l’extraprofitto fosse un’entità metafisica impossibile da definire. Fece una cosa assai più semplice: stabilì un criterio.
Il Regio decreto 21 novembre 1915 n. 1643 sottopose a imposizione straordinaria i nuovi redditi prodotti in conseguenza della guerra e la quota dei redditi che eccedeva quella considerata ordinaria. Quella disciplina venne successivamente modificata e sviluppata; ancora nel 1920 gli atti parlamentari facevano riferimento all’avocazione allo Stato dei profitti realizzati in conseguenza della guerra in eccedenza rispetto al reddito ordinario.
Il punto interessante, a distanza di più di un secolo, non è stabilire se quella disciplina debba essere copiata oggi. Naturalmente no. È osservare che un problema che oggi viene spesso presentato come quasi insolubile — distinguere il profitto ordinario dal profitto prodotto da una circostanza eccezionale — venne allora considerato un normale problema di tecnica tributaria. Si stabilisce un periodo di riferimento. Si determina un rendimento ordinario. Si misura l’eccedenza. Si costruisce l’imposta.
Il problema tecnico esiste. Ma viene dopo una decisione politica fondamentale: voler individuare quella particolare manifestazione di capacità contributiva. Ed è qui che la questione diventa interessante. Quando il diritto vuole vedere, generalmente vede Ogni sistema tributario è una gigantesca macchina classificatoria. Deve continuamente separare fenomeni economicamente molto simili.
Distingue reddito e patrimonio, capitale e lavoro, ricavo e plusvalenza, costo deducibile e costo indeducibile, attività d’impresa e attività finanziaria. Talvolta deve compiere operazioni infinitamente più sofisticate di quella necessaria per individuare un rendimento eccedente una media storica. Pretendere quindi che sia tecnicamente impossibile costruire una definizione fiscale di extraprofitto appare eccessivo. La legislazione recente, del resto, dimostra proprio questo.
Nel settore energetico il legislatore è intervenuto con contributi straordinari. La Corte costituzionale, nella sentenza n. 111 del 2024, ha riconosciuto che il fortissimo aumento dei prezzi dell’energia, dentro una congiuntura eccezionale, poteva essere assunto dal legislatore come indice rivelatore di una particolare capacità contributiva. Ha però precisato un fatto molto significativo: il presupposto tecnico di quel tributo non coincideva giuridicamente con gli extraprofitti, espressione presente soprattutto, e in senso atecnico, nei lavori preparatori. È una distinzione apparentemente da giuristi, ma politicamente ed economicamente assai interessante. Significa che siamo stati capaci di parlare moltissimo di extra-profitti senza costruirne una categoria tributaria generale.
Una categoria che compare e scompare
Negli ultimi anni abbiamo infatti assistito a qualcosa di singolare. Di fronte alla crisi energetica vengono introdotti contributi straordinari. Di fronte all’aumento dei margini bancari viene introdotta nel 2023 un’imposta straordinaria, accompagnata poi dalla possibilità di destinare determinate somme a una riserva non distribuibile; quella disciplina ha continuato a produrre effetti e modifiche anche successivamente. Dunque, non è vero che lo Stato sia incapace di intervenire. Interviene, ma interviene prevalentemente attraverso discipline eccezionali, settoriali, temporanee e ogni volta diverse.
Ciò che manca è un’altra cosa: una teoria fiscale ordinaria dell’extraprofitto.
Vale a dire una norma generale capace di affermare che, quando il rendimento di un settore supera in misura rilevante il rendimento storico normale per cause prevalentemente estranee all’efficienza dell’impresa — guerra, shock dei prezzi, improvvise variazioni regolatorie, rendite oligopolistiche o altre circostanze eccezionali — quella eccedenza costituisce una particolare manifestazione di capacità contributiva. Una simile norma potrebbe essere discussa, corretta, limitata e sottoposta a rigorosi criteri, ma sarebbe perfettamente concepibile. E allora la domanda cambia: non è più: si possono definire gli extra-profitti? Diventa: perché abbiamo scelto di non costruire una definizione generale?
Il problema dei rapporti di forza
Qui entra in gioco una questione che l’economia tende talvolta a lasciare alla sociologia e la scienza giuridica alla politica: il potere. Un’impresa non partecipa alla formazione delle decisioni collettive soltanto attraverso il voto dei propri azionisti. Partecipa attraverso gli investimenti che può effettuare o rinviare, l’occupazione che può creare o ridurre, il credito che può concedere, l’energia che può produrre, le tecnologie che controlla, la capacità di trasferire attività e capitali, le competenze tecniche di cui dispone e il ruolo che esercita all’interno dell’economia nazionale.
Una grande banca non è semplicemente un contribuente più grande. Una grande impresa energetica non è soltanto un contribuente che produce energia. Un grande produttore di sistemi militari, in una fase di crescita della spesa per la Difesa, non è soltanto un’impresa con molti dipendenti. Sono soggetti la cui attività si intreccia con funzioni che lo Stato considera strategiche. E questo modifica inevitabilmente il rapporto tra regolatore e regolato. Non necessariamente perché qualcuno eserciti pressioni indebite. Sarebbe una spiegazione troppo semplice e, soprattutto, non necessaria.
Il fenomeno è più strutturale. Lo Stato sa che deve tassare la banca, ma sa anche che deve preservare la stabilità del credito. Deve tassare l’impresa energetica, ma contemporaneamente vuole che investa miliardi nelle infrastrutture necessarie alla sicurezza energetica. Può voler prelevare una parte dei rendimenti eccezionali dell’industria della difesa, ma nello stesso momento considera quella capacità produttiva indispensabile alla propria strategia nazionale. Il contribuente e l’interesse pubblico finiscono così per sovrapporsi parzialmente. Ed è precisamente qui che nasce un’asimmetria.
Il paradosso dello Stato
Lo Stato moderno si trova quindi in una posizione apparentemente contraddittoria. Da una parte dovrebbe essere l’arbitro. Dall’altra dipende, per raggiungere alcuni dei propri obiettivi, proprio dai soggetti che dovrebbe arbitrare. Non è necessario immaginare un governo “al servizio” di qualcuno per osservare questo fenomeno. È sufficiente riconoscere che qualsiasi governo, indipendentemente dal suo colore politico, governa dentro una struttura economica già esistente. Ha bisogno delle banche perché il credito continui a funzionare. Ha bisogno delle imprese energetiche perché garantiscano approvvigionamenti e investimenti. Ha bisogno dell’industria della difesa se decide di aumentare la propria capacità militare. Ha bisogno dei mercati finanziari per collocare il debito pubblico.
In questo senso il governo diventa oggettivamente garante del funzionamento del sistema economico esistente. Ed essere garante del sistema significa inevitabilmente tenere conto anche della stabilità e della redditività dei suoi attori strategici. Non è un’accusa: è una funzione. Ma è una funzione che produce conseguenze distributive e che quindi dovrebbe essere resa visibile.
La neutralità fiscale non è neutrale
Qui si incontra forse l’equivoco più importante. Si tende a pensare che introdurre un’imposta sugli extra-profitti sia una scelta politica, mentre non introdurla sarebbe semplicemente mantenere la neutralità. Ma economicamente non funziona così. Se una guerra determina un forte aumento della domanda di determinati beni e una parte dell’aumento si traduce in rendimenti eccezionali, lasciare integralmente quei rendimenti ai soggetti che li percepiscono è anch’essa una scelta distributiva.
Se l’aumento dei tassi deciso dalla politica monetaria produce un forte aumento del margine d’interesse bancario, stabilire che quell’incremento appartenga interamente alla normale remunerazione del capitale costituisce anch’esso un criterio. Se uno shock energetico trasferisce reddito dai consumatori verso determinati produttori, non intervenire significa consolidare giuridicamente il risultato prodotto dal mercato.
La legge opera anche quando tace. Perché, in assenza di una norma diversa, intervengono le norme ordinarie sulla proprietà e sul reddito: ciò che il mercato attribuisce a un soggetto rimane a quel soggetto, dopo la tassazione ordinaria. Anche il non intervento, dunque, distribuisce.
Il vero problema è costruire una regola buona
Questo non significa che qualunque imposta sugli extra-profitti sia desiderabile o ben costruita. La vicenda italiana del contributo energetico dimostra precisamente quanto sia importante costruire bene la base imponibile. Nel 2024 la Corte costituzionale ha dichiarato illegittima una parte della disciplina perché nel calcolo entravano anche le accise versate allo Stato: una componente che alterava irragionevolmente la capacità contributiva presa a riferimento.
È una lezione importante. La questione seria è che bisogna distinguere il profitto derivante dall’innovazione da quello derivante da una rendita. Separare l’aumento reale della produttività dall’effetto dei prezzi. Considerare gli investimenti effettuati e il capitale a rischio. Evitare di penalizzare chi aumenta la produzione proprio quando quella produzione è socialmente necessaria. Stabilire periodi di riferimento sufficientemente lunghi da non scambiare una normale oscillazione ciclica per un guadagno eccezionale. Prevedere regole conosciute in anticipo, invece di inventare ogni volta un tributo dopo che il profitto è stato realizzato. Sono problemi complessi. Ma complesso non significa impossibile.
Dall’imposta straordinaria alla regola ordinaria
Si potrebbe allora rovesciare completamente il dibattito. Invece di domandarci periodicamente se introdurre una nuova “tassa sugli extraprofitti”, potremmo chiederci se non sia più razionale stabilire preventivamente che cosa intendiamo per rendimento eccezionale. Una disciplina moderna potrebbe utilizzare una media pluriennale dei rendimenti sul capitale, correggerla per inflazione, investimenti e andamento del settore e individuare soltanto oltre una determinata soglia la componente straordinaria. Potrebbe prevedere franchigie generose. Potrebbe escludere gli incrementi di profitto direttamente riconducibili a nuovi investimenti. Potrebbe consentire di compensare perdite pregresse.
Potrebbe applicarsi soltanto quando ricorrano contemporaneamente condizioni eccezionali definite dalla legge.E soprattutto potrebbe essere generale: energia oggi, banche domani, difesa dopodomani, o qualsiasi altro settore nel quale una circostanza eccezionale determini rendimenti eccezionali non spiegabili prevalentemente dall’aumento della produttività o dall’assunzione di nuovi rischi. A quel punto non avremmo più una tassa contro qualcuno: avremmo una regola.
La questione democratica
Ed è forse questo il punto al quale conduce tutta la riflessione. Il diritto non elimina i rapporti di forza presenti nella società. Cerca di ordinarli. Ma per poterli ordinare deve prima renderli visibili. Un secolo fa, davanti ai profitti prodotti dalla guerra, il legislatore italiano ritenne possibile distinguere un reddito ordinario da quello generato dalla situazione eccezionale. Nel nostro ordinamento contemporaneo abbiamo invece preferito prevalentemente interventi temporanei e settoriali, arrivando perfino al paradosso giuridico di discutere continuamente di “extra-profitti” senza avere costruito una categoria tributaria generale corrispondente.
Forse il problema non è che non sappiamo definirli. Forse è che ogni definizione fiscale stabilisce inevitabilmente un confine tra ciò che il mercato può attribuire definitivamente al privato e ciò che la collettività ritiene giustificato richiamare, almeno in parte, alla contribuzione comune. E quel confine non è scritto dall’economia. È scritto dal diritto. A sua volta, il diritto viene scritto dentro una società nella quale il potere economico non è distribuito uniformemente.
Riconoscere questo fatto non significa sostenere che il governo sia il comitato d’affari delle banche, delle società energetiche o dell’industria militare. Una simile conclusione sarebbe troppo semplice per spiegare un fenomeno assai più interessante. Significa riconoscere che chi governa è anche garante della continuità del sistema economico che governa. E quando alcuni soggetti diventano essenziali per il credito, l’energia, la sicurezza o il finanziamento dello Stato, la tutela della loro stabilità entra inevitabilmente nella funzione di governo. È precisamente per questo che serve una norma generale. Non per punire chi guadagna. Non per decidere politicamente quale profitto sia moralmente accettabile. Ma per sottrarre una questione distributiva importante alla contrattazione occasionale tra lo Stato e i settori che, di volta in volta, dispongono della maggiore forza economica.
Una buona legge sugli extra-profitti dovrebbe servire esattamente a questo: trasformare un rapporto di forza in una regola. Ed è, in fondo, una delle funzioni più antiche del diritto.
